UN NUOVO FORUM BIRMANO PUNTA A UNIRE LE FORZE DEMOCRATICHE

I dialoghi all'interno di "Consiglio Consultivo di Unità Nazionale" potrebbero rafforzare il litigioso movimento per la democrazia del paese e promuovere una pace sostenibile.

3 novembre 2021 / A cura di: Aye Chan; Billy Ford

Pubblicato su United States Institute of Peace

Da quando le forze armate del Myanmar hanno rovesciato il governo eletto del paese, all'inizio di quest'anno, le forze della resistenza si sono prefissate due obiettivi immediati: impedire ai generali di ottenere il controllo militare e amministrativo del paese e unificare il proprio diversificato e litigioso movimento democratico. Il movimento ha fatto progressi verso il primo obiettivo. Sul secondo, una visione condivisa del futuro deve ancora emergere, poiché le divergenti parti interessate lottano per superare le lamentele storiche.

Nei suoi sforzi per bloccare le forze armate, il movimento non violento, che persiste nonostante le atrocità militari contro manifestanti pacifici, ha dispiegato metodi creativi e potenti per mobilitare l'intera nazione contro il regime. Più recentemente, una campagna militare difensiva che coinvolge organizzazioni etniche armate (EAO) formali e le nuove milizie chiamate Forze di Difesa Popolare  (PDF) hanno ulteriormente indebolito le forze armate della giunta. Per mesi hanno concquistato terreno dall'esercito.

Dopo il 7 settembre, quando il governo di unità nazionale (NUG), che rappresenta il deposto governo eletto, ha dichiarato una "guerra difensiva popolare", le perdite dei militari sono aumentate. Da allora, le forze di opposizione affermano di aver ucciso più di 1.500 soldati. Inoltre, gli amministratori locali del regime si stanno dimettendo in massa, mentre i militari subiscono un aumento delle defezioni, anche da parte di alti ufficiali. Il movimento ha fatto meno progressi nella sua seconda sfida. Nonostante la formazione di un partenariato funzionale e i progressi nel coordinamento degli sforzi antimilitari, mesi di intenso dialogo non sono riusciti a raggiungere l'unità dell'opposizione e una visione condivisa per il futuro del Paese. Per fare ciò, questa alleanza diversificata dovrà sviluppare una maggiore fiducia e impegnarsi in negoziati inclusivi e pratici attorno alla struttura di una futura unione democratica federale.

 Il Consiglio consultivo di unità nazionale

La piattaforma principale per questo dialogo è stata il Consiglio consultivo di unità nazionale (NUCC). L’NUCC comprende una serie di attori - alcuni dei quali con posizioni divergenti, prima del colpo di stato - e rimostranze di vecchia data.

 L’organo consultivo formato ad aprile, il NUCC è una delle piattaforme di dialogo politico più inclusive nella storia del Myanmar. È composto da rappresentanti di gruppi di opposizione che includono, tra gli altri, il NUG, i legislatori eletti deposti (il Comitato che rappresenta il Pyidaungsu Hluttaw, o CPRH), organizzazioni per i diritti umani e della società civile, il Movimento per la Disobbedienza Civile, reti di attivisti, organizzazioni etniche, partiti politici di minoranza e EAO.

L'NUCC è stata istituita ai sensi della Carta Democratica Federale (FDC), un documento scritto come precursore di una nuova costituzione in sostituzione della costituzione elaborata dai militari del 2008, che il parlamento deposto ha abolito a marzo 2021. Rompendo uno schema passato in cui un'istituzione birmana o un leader carismatico prende decisioni unilaterali, la FDC identifica la leadership collettiva come un principio fondamentale per una futura unione democratica federale. Il NUCC è il meccanismo per attuare questo principio.

Sebbene la FDC sia stata un risultato spartiacque per il movimento democratico, ha anche generato sfiducia. La  prima parte della FDC, che delinea i principi per una futura democrazia federale, è stata redatta principalmente da un partito politico che rappresenta il gruppo di minoranza etnica Shan. Mentre la Prima Parte era un modello per un processo decisionale inclusivo e collettivo, la seconda Parte è stata redatta dal partito dell’NLD: National League for Democracy, con una consultazione minima, sollevando dubbi sull'impegno politico del partito per una significativa inclusione.

I dettagli sullo scopo, il processo decisionale, l'appartenenza e l'autorità della NUCC rimangono poco chiari e un punto controverso. Nonostante un grande mandato, profonde divisioni all'interno dei suoi ranghi hanno significato pochi corrispondenti risultati.

Una trattativa complessa

I dialoghi all'interno della NUCC devono affrontare quattro sfide principali:

1. Sfiducia tra gli alleati

Nel corso della storia del conflitto del Myanmar, l'esercito ha utilizzato incentivi politici ed economici per promuovere la divisione e la sfiducia tra i suoi numerosi avversari. Quasi tutte le organizzazioni ora schierate contro le forze armate hanno ad un certo punto negoziato un accordo con loro, per benefici che includevano un cessate il fuoco o concessioni economiche. Più di recente, il governo (ora deposto) guidato dall'NLD di Aung San Suu Kyi ha collaborato apertamente con i militari, difendendo persino le sue atrocità contro i Rohingya e perpetuando il suo programma di burmanizzazione e discriminazione contro le minoranze etniche e religiose.

I militari non sono l'unica fonte di sfiducia. Anche una storia di discriminazione interetnica e azioni di esclusione nel periodo post-golpe ha alimentato il sospetto. Dopo il colpo di stato, l’NLD ha intrapreso importanti misure di rafforzamento della fiducia abolendo la costituzione discriminatoria del 2008 e nominando con il NUG un gabinetto diversificato. Ma ha anche continuato le pratiche di esclusione del passato intraprendendo azioni unilaterali come la sua dichiarazione di guerra difensiva e la stesura della Parte 2 della FDC.

 Di fronte a questo deficit di fiducia, la NUCC dovrebbe prendere in considerazione la definizione di obiettivi raggiungibili per i suoi negoziati. Una fiducia duratura e un accordo concreto su concetti astratti di democrazia e federalismo sono irraggiungibili nel breve termine, in particolare nelle attuali condizioni di incontri online e persistente insicurezza. Invece, i membri della NUCC dovrebbero affrontare i dialoghi come un'opportunità per la risoluzione collettiva dei problemi che mira a raggiungere un risultato condiviso che è preferibile allo status quo. I membri possono costruire lentamente la fiducia negoziando in buona fede e rispettando i propri impegni.

2. Spostamenti non affrontati nel potere politico

Il colpo di stato ha portato a cambiamenti di potere tra gli oppositori dei militari che complicano i negoziati e le posizioni negoziali. L’NLD è politicamente più debole con Aung San Suu Kyi agli arresti domiciliari ed è fortemente dipendente dalle EAO per un porto sicuro e supporto militare. Ciò ha accresciuto il potere delle comunità delle minoranze etniche e delle EAO in particolare. Gli interessi di tutti gli attori dell'opposizione sono profondamente interconnessi. Nessuna parte può avere successo senza le altre, quindi tutti i membri devono considerare tutti i costi e i benefici delle loro posizioni negoziali alla luce del nuovo panorama politico. Il loro fallimento probabilmente significa che i militari riusciranno a consolidare il potere.

3. Frammentazione e Rappresentazione

 Un'altra grande sfida è la frammentazione e la rappresentanza istituzionale. All'interno di ogni organizzazione chiave esistono fazioni con opinioni diverse sul conflitto. Su questioni che vanno dalla condivisione delle risorse alle strutture di sicurezza subnazionali, poche organizzazioni hanno raggiunto un consenso interno su come andare avanti. Questa frammentazione mette in discussione la legittimità dei “rappresentanti” di ciascun gruppo presso la NUCC. Senza Aung San Suu Kyi al tavolo, ad esempio, i membri dell’ NUCC potrebbero chiedersi se un accordo con l’NLD sarà rispettato in caso la leader fosse rilasciata. Questa frammentazione e la questione della legittima rappresentanza complica ulteriormente i negoziati.

Inoltre, l’NUCC non include alcune delle organizzazioni più potenti del Myanmar. In particolare, l'United Wa State Army e l'Arakan Army, due dei più forti gruppi armati del Myanmar, non partecipano. Sembra che abbiano calcolato che sarebbe meglio espandere il loro controllo territoriale e perseguire l'autonomia amministrativa piuttosto che partecipare a un disordinato processo di costruzione della nazione con il litigioso movimento di opposizione.

4. Prospettive concorrenti sul mandato e sull'autorità della NUCC

Rapporti recenti indicano che i dialoghi dell’ NUCC sono stati ostacolati dal disaccordo sull'autorità del NUCC nei confronti del NUG e del CRPH dominati dall'NLD. I membri del NUG e del CRPH hanno rivisto il mandato del NUCC, rimuovendo la sua autorità di dirigere il NUG o il CRPH. Sostengono che (NUG e CRPH) sono i rappresentanti eletti e legittimi del popolo e non dovrebbero essere controllati dall’NUCC, un organismo non eletto senza un chiaro collegio elettorale. In risposta all'azione dell’NLD, i membri chiave del NUCC si sarebbero ritirati dalla piattaforma prima della prima conferenza stampa programmata dell'alleanza il 5 ottobre. L'evento è stato annullato. Da allora le tensioni si sono allentate e l’NLD ha ammorbidito la sua posizione nelle ultime settimane, ma la questione dell'autorità dell’NUCC rimane irrisolta.

I membri dell’NUCC hanno posizioni diverse anche nella loro interpretazione della crisi attuale e, di conseguenza, sil ruolo della risposta dell’NUCC.

Dato che il colpo di stato di febbraio 2021 ha annullato la schiacciante vittoria elettorale della NLD, la prima priorità dell’NLD è stata quella di invertire il colpo di stato e ripristinare il governo civile. Dopo di che dovrebbero partire negoziati sui termini di una futura unione federale democratica. Questa sequenza alimenta la percezione tra gli altri membri che la NLD intende tornare allo status quo ante.

 Per molti membri dell’ NUCC non appartenenti alla NLD, il colpo di stato e la conseguente violenza sono un sintomo di una dittatura militare decennale, del dominio di Bamar e della competizione tra i militari e la NLD. Per risolvere l'attuale conflitto, il movimento deve prima affrontare questi fattori sottostanti, tra cui la discriminazione e l'esclusione politica delle minoranze etniche e religiose, impegnandosi in un più ampio processo di costruzione della nazione. I negoziati pratici verso questo obiettivo potrebbero essere un primo passo per dimostrare che il blocco NLD è degno di fiducia e impegnato a cementare i diritti delle minoranze sulla base di un'equa condivisione del potere. Se l’NUCC avrà successo, potrebbe cambiare radicalmente la traiettoria dell'attuale stallo e gettare le basi per una pace sostenibile.

I principali governi della regione mantengono il tacito sostegno al regime militare, ritenendo che il suo crollo provocherebbe caos e violenza ancora maggiori. Se l’ NUCC potesse unificare il movimento democratico e articolare una valida strategia di transizione per stabilizzare il paese, placherebbe queste preoccupazioni e indebolirebbe il sostegno internazionale all'esercito. Potrebbe anche attirare l'interesse di attori nazionali chiave come l'esercito di Arakan e l'esercito dello Stato di Wa, che hanno dato la priorità all'autonomia e all'espansione territoriale sin dal colpo di stato. Gli attori più autonomi del Myanmar potrebbero avere interesse nella stabilità che porta un governo legittimo e basato su regole rispetto al caos, all'instabilità economica e alla violenza associate a uno stato in disintegrazione.

La NUCC potrebbe anche iniziare a ridefinire le narrazioni di esclusione dell'identità nazionale in Myanmar che hanno guidato il conflitto per decenni. Cresce la volontà politica di una maggiore inclusione. Se l’ NUCC può sfruttare questo slancio, potrebbe gettare le basi per un processo di riconciliazione nazionale che è il primo passo verso una pace sostenibile in Myanmar.

Per queste e altre ragioni, l'importanza del dialogo NUCC non può essere sopravvalutata.

 Gli alleati internazionali dovrebbero impegnarsi con cautela e trasparenza

I sostenitori internazionali del movimento di opposizione dovrebbero seguire l'esempio dei membri della NUCC e offrire supporto in base alla loro guida. Dati i ripetuti fallimenti del coinvolgimento esterno nei dialoghi politici del Myanmar, gli attori internazionali devono impegnarsi con cautela. Per evitare di esacerbare la sfiducia all'interno della NUCC, i principi di trasparenza e inclusione dovrebbero guidare l'impegno internazionale.

Aye Chan è un'esperta di pace, sviluppo e politica in Myanmar e consulente senior del Programma Myanmar dell'USIP. Svolge varie funzioni di consulenza e consulenza, compresi i membri del governo di unità nazionale e del comitato che rappresenta il Pyidaungsu Hluttaw.